要真正激發(fā)700多萬(wàn)公務(wù)員的巨大“存量活力”，疏通上升通道、完善退出機(jī)制，是即將展開(kāi)的公務(wù)員分類改革的必然選項(xiàng)

“對(duì)我來(lái)說(shuō)，這一生基本都能看到頭了�！北M管才30歲出頭，在蘇南某縣人事局工作的小趙卻已這樣描述自己的“職業(yè)生涯”�！拔夜ぷ饕灿惺�多年了，一直在這個(gè)單位，現(xiàn)在名義上是個(gè)‘副主任’，級(jí)別不過(guò)是個(gè)科員。這都是熬年頭熬出來(lái)的，估計(jì)以后最多也就是個(gè)‘主任’，但還是科員，基本上也就這樣了。”

小趙的話，折射出當(dāng)前公務(wù)員群體“升職難”的困窘局面。這給很多公務(wù)員，尤其是基層公務(wù)員帶來(lái)了無(wú)盡的苦惱。

近期，《瞭望》新聞周刊記者走訪廣東、江蘇、湖南、云南、寧夏、遼寧等地的近百位公務(wù)員了解到，目前基層公務(wù)員上升通道較為單一、狹窄，公務(wù)員群體對(duì)于升職“天花板”、“擠行政”等現(xiàn)象反映強(qiáng)烈；而另一方面，抱緊“鐵飯碗”的保守心態(tài)又讓他們選擇留在“體制內(nèi)”，或激情堅(jiān)守，或混沌度日。

多位受訪公務(wù)員認(rèn)為，在“職務(wù)本位”的晉升規(guī)則下，行政級(jí)別不僅決定著薪資待遇的高低，更關(guān)系著他們施展才華的舞臺(tái)和空間，以及自身能力的社會(huì)認(rèn)可度等“職業(yè)尊嚴(yán)”。要真正激發(fā)700多萬(wàn)公務(wù)員的巨大“存量活力”，疏通上升通道、完善退出機(jī)制，是即將展開(kāi)的公務(wù)員分類改革的必然選項(xiàng)。

小李的公務(wù)員生涯，是從寧夏隆德縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)始的。“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)什么都得干。我負(fù)責(zé)過(guò)鄉(xiāng)政府的食堂，天冷了還要劈柴、背炭、點(diǎn)爐子。”從北京一所重點(diǎn)大學(xué)畢業(yè)的小李今年27歲，2013年他通過(guò)自己的“途徑”調(diào)到了縣委機(jī)關(guān)。

“雖然行政級(jí)別沒(méi)變，但畢竟到了縣這一級(jí)。如果還在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，副科、正科一步步往上走，指不定要熬到啥時(shí)候了，比我資歷老的人都在前面排著呢�！毙±钫f(shuō)。

在調(diào)研中記者發(fā)現(xiàn)，小李的心態(tài)是基層公務(wù)員對(duì)自己未來(lái)職業(yè)道路的普遍看法。在隆德縣，吃“財(cái)政飯”的公務(wù)員和事業(yè)編制人員一共有5100多人，但副科級(jí)以上干部只有400人左右。職級(jí)越高，人數(shù)越少，這樣“金字塔”式的行政級(jí)別分布，是全國(guó)公務(wù)員系統(tǒng)的一個(gè)縮影。

李紅在隆德縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作了二十多年，仍是一名普通科員。由于行政級(jí)別是最低檔，她的待遇一直上不去�！拔叶伎�50歲了，往上升是沒(méi)啥希望了。在基層工作了這么多年，待遇一直是最低的，心里總感覺(jué)不太公平�！崩罴t說(shuō)。

“級(jí)別上，基本可以確定我已經(jīng)到頭了”，作為70后，珠三角某市的一位鎮(zhèn)街派出所副所長(zhǎng)如今只是個(gè)副科級(jí)。他告訴記者：“在基層，像我這樣干到退休還是科級(jí)的情況非常普遍�！薄肮ぷ髂芰�、學(xué)歷是必要條件，此外還有年齡、機(jī)遇、人緣，甚至社會(huì)關(guān)系、家庭背景都是影響升遷的因素�？傊�，能上去的只是少數(shù)人。”一位科級(jí)基層干部這樣說(shuō)道。

《瞭望》新聞周刊記者發(fā)現(xiàn)，各階層的公務(wù)員都存在著升職“天花板”。與基層公務(wù)員相比，省市兩級(jí)公務(wù)員看似起點(diǎn)較高，但同樣苦于上升通道的逼仄。

對(duì)很多機(jī)關(guān)的公務(wù)員來(lái)說(shuō)，處級(jí)是一道難以逾越的“關(guān)口”。廣東梅州市某部門的張主任從科員、主任科員，再到副處長(zhǎng)，一共花了10年�！拔疫�算快的，有人干了一輩子也沒(méi)上副處。在市這一級(jí)，像我這樣37歲做到副處級(jí)已算不容易，再往上走就更難了。正處級(jí)已經(jīng)算‘高級(jí)官員’了，而‘領(lǐng)導(dǎo)班子’就更不是普通公務(wù)員可以想象的”。他說(shuō)。

江蘇省一位干了近十年處長(zhǎng)的公務(wù)員對(duì)記者感嘆自己“也就這樣了”，“我當(dāng)年也算比較早升到副處的，可是從副處到正處用了七八年。一開(kāi)始是沒(méi)機(jī)會(huì)、沒(méi)位子，慢慢的年紀(jì)大了，干部越來(lái)越年輕化，自己不太符合形勢(shì)和條件了。總算熬到正處，心里明白想更進(jìn)一步?jīng)]什么指望，現(xiàn)在有點(diǎn)混日子的感覺(jué)。反正手頭的工作照常做，不求有功，但求無(wú)過(guò)，也不會(huì)再去想搞點(diǎn)什么創(chuàng)新了�！�

在采訪中記者感受到，與升職“天花板”并生的，往往是公務(wù)員的倦怠情緒。遭遇升職困難后，大多數(shù)公務(wù)員都會(huì)出現(xiàn)“不平——郁悶——接受——混日子”的心理波動(dòng)周期。一位組織干部對(duì)記者說(shuō)，如果公務(wù)員改革不能很好地暢通上升通道，就難以從根本上提振整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍的“精氣神”。

《瞭望》新聞周刊記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，“職務(wù)本位”的晉升規(guī)則，使得公務(wù)員缺乏仕途之外的上升機(jī)制，“金字塔”式的行政級(jí)別分布讓大多數(shù)身處“底層”的公務(wù)員，唯有“擠行政”這“華山一條路”；一些地方片面理解“干部年輕化”，進(jìn)一步收縮了“從基層干起者”的上升通道；日漸增多的“空降兵”，更擠占了基層公務(wù)員苦苦期盼的晉升資源。這些都是基層公務(wù)員遭遇升職之困的重要原因。

“當(dāng)年一起畢業(yè)的同學(xué)中，我回到了縣里，有的同學(xué)去了省直機(jī)關(guān)，有的去了市里，還有一個(gè)進(jìn)了外交部。當(dāng)時(shí)覺(jué)得大家都是公務(wù)員，沒(méi)啥區(qū)別。但十年后同學(xué)聚會(huì)時(shí)就發(fā)現(xiàn)差距了”。小趙說(shuō)，“人家起點(diǎn)高，雖然走得也不快、很艱難，但已經(jīng)高出我一截了。同學(xué)里混得最好的已經(jīng)是副處了，后面還有得升。要是在我們這里，怎么可能？我們局長(zhǎng)才是鄉(xiāng)科級(jí)�！�

一些公務(wù)員表示，盡管從中央到地方，都鼓勵(lì)大學(xué)生到基層工作，但從升遷角度講卻“一點(diǎn)也不劃算”。云南的基層公務(wù)員李莉說(shuō)：“如果從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干起，能到正科就不錯(cuò)了，處級(jí)簡(jiǎn)直是鳳毛麟角。但如果是在縣里，情況就會(huì)好一些。越往上，升遷空間越大。從上級(jí)部門下來(lái)掛職，也是高起點(diǎn)�！崩罾蛘J(rèn)為，這就是許多基層公務(wù)員持續(xù)參加公務(wù)員考試的重要原因。

“當(dāng)前的公務(wù)員晉升制度遵循‘職務(wù)本位’原則，即國(guó)、(省)部、司(廳)、處、科五級(jí)�！边|寧省委黨校教授周維強(qiáng)說(shuō)，在這種職務(wù)與層級(jí)掛鉤的晉升規(guī)則中，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)無(wú)論干了三十年，還是五十年，除極個(gè)別的可以干到副處退休，正常情況下正科級(jí)就到頭了。“這使得一些公務(wù)員不愿意呆在基層，不愿意將心思都用在公共事業(yè)上，或是窮盡一切辦法忙于個(gè)人升遷，或是破罐子破摔混日子，這既害了公務(wù)員，更不利于國(guó)家公務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)�！�

近年來(lái)，為拓寬基層公務(wù)員的上升通道，“公開(kāi)選拔”、“競(jìng)爭(zhēng)上崗”等創(chuàng)新方式不斷運(yùn)用到干部選拔實(shí)踐中。受益于固原市2013年進(jìn)行的處級(jí)干部“公開(kāi)選拔”，今年36歲的陳偉從鄉(xiāng)鎮(zhèn)副科越級(jí)晉升為副處�！叭绻麤](méi)有這條路，再熬十年我也升不到這個(gè)級(jí)別”。陳偉坦言。然而在現(xiàn)實(shí)中，公開(kāi)選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗仍然是干部選拔的非主流方式，崗位少而報(bào)名者眾，每年用來(lái)選拔的崗位遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了基層需求。

另外的一些因素，使公務(wù)員的上升通道變得更加窘困。比如，由于片面理解“干部年輕化”，一些地方搞任職年齡“層層遞減”、“一刀切”，設(shè)置科級(jí)干部在50歲左右退居“二線”的硬性規(guī)定，導(dǎo)致特定年齡段下出現(xiàn)了一大批“天花板”干部。這些基層公務(wù)員的職業(yè)預(yù)期因年齡原因“突然中斷”，使他們失去了工作的動(dòng)力、熱情和責(zé)任心，造成諸多負(fù)面影響。

再如，近年來(lái)，從中央到地方的大量“選調(diào)生”、大學(xué)生村官、國(guó)企老總、高校校長(zhǎng)、轉(zhuǎn)業(yè)軍官等“空降干部”，成為了基層公務(wù)員升遷的強(qiáng)有力競(jìng)爭(zhēng)者。特別是對(duì)縣區(qū)以下的基層公務(wù)員而言，一個(gè)“空降兵”就能使他們盼望、等待了很久的職位預(yù)期化為泡影。

記者在采訪中也發(fā)現(xiàn)，公務(wù)員群體中對(duì)“當(dāng)官”沒(méi)有興趣的人不在少數(shù)，但這并不意味著他們不希望得到認(rèn)可和升遷�！爱�(dāng)官，說(shuō)實(shí)話我覺(jué)得自己不是那塊料�？蓡�(wèn)題是除了這個(gè)，我沒(méi)有其他出路。現(xiàn)在很迷茫，不知道未來(lái)會(huì)如何�！痹诮�蘇省某廳工作7年的公務(wù)員小沈這樣說(shuō)。

“其實(shí)很多公務(wù)員并不是一定要當(dāng)官。公務(wù)員是一個(gè)職業(yè)，而非官職。但與其他行業(yè)一樣，公務(wù)員也需要職業(yè)自豪感。我們現(xiàn)在要探索的，就是如何建立仕途以外的上升機(jī)制，讓每個(gè)公務(wù)員都能獲得職業(yè)認(rèn)可感。”一位組織干部這樣說(shuō)。

針對(duì)公務(wù)員對(duì)工資低、工作忙、沒(méi)前途的種種抱怨，不少網(wǎng)友質(zhì)疑：既然這么痛苦，為什么不辭職？在采訪中，一些公務(wù)員也向記者流露出辭職的打算，但真正選擇離開(kāi)的人屈指可數(shù)。

“我也想過(guò)辭職，但不當(dāng)公務(wù)員，我不知道自己還能干什么。不抱這個(gè)‘鐵飯碗’，我就沒(méi)飯碗了�！甭〉驴h公務(wù)員楊建軍說(shuō)，大多數(shù)公務(wù)員的崗位專業(yè)性不強(qiáng)，誰(shuí)都能干。在一個(gè)崗位干時(shí)間長(zhǎng)了，自己的其他技能都弱化了，管用的本事也沒(méi)學(xué)會(huì)，真要辭職下海，怎么與人競(jìng)爭(zhēng)？

“大家都知道，公務(wù)員最大的好處就是穩(wěn)定，只要不違法亂紀(jì)，不想自己走人，基本能干一輩子。”小趙直言自己和同學(xué)當(dāng)初報(bào)考公務(wù)員，圖的就是穩(wěn)定�！皠e的不說(shuō)，就醫(yī)療和養(yǎng)老這兩塊，就令那些已經(jīng)干了很多年的公務(wù)員難以離開(kāi)。”

“年輕人可能感覺(jué)不到醫(yī)療報(bào)銷的好處，到了我這個(gè)年紀(jì)就很明顯了�，F(xiàn)在看病那么貴，人年紀(jì)大了總有這樣那樣的毛病，看病報(bào)銷的錢也要當(dāng)成收入來(lái)看”。做了20多年公務(wù)員的南京某廳局級(jí)干部說(shuō)：“再說(shuō)養(yǎng)老，公務(wù)員的退休金與在崗收入差距不大，這也是養(yǎng)老保險(xiǎn)完全無(wú)法比擬的�！�

舍不得主動(dòng)退出，清退機(jī)制也并不暢通。目前，我國(guó)公務(wù)員的退出機(jī)制，包括試用期滿不合格取消錄用、開(kāi)除、辭職、辭退、退休、解聘、在職死亡等幾種，但真正被取消錄用、開(kāi)除、辭退的個(gè)案少之又少。盡管公務(wù)員法規(guī)定了公務(wù)員實(shí)行任期制，但在現(xiàn)實(shí)中，公務(wù)員一旦任職，只要沒(méi)有不符合法定要件的情況，便可終身任職，直到退休。退出機(jī)制實(shí)際上成了一條被閑置的出路。

“在多數(shù)政府部門，考核只用于評(píng)選優(yōu)秀，獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)。沒(méi)聽(tīng)說(shuō)哪個(gè)公務(wù)員因?yàn)榭己瞬缓细癖晦o退的。公務(wù)員這一行就是你自己不想走，沒(méi)人會(huì)逼你離開(kāi)。”固原市一位公務(wù)員說(shuō)。

“退出的規(guī)定好是好，但實(shí)際操作卻很難。有些單位沒(méi)有剛性指標(biāo)，柔性指標(biāo)就沒(méi)法掌握。不能說(shuō)今年會(huì)少了、材料少了，就讓辦公室主任‘下課’吧？”寧夏工青婦系統(tǒng)副處級(jí)公務(wù)員李翔說(shuō)。

“一方面人手不足，另一方面人浮于事。如果能把不合格公務(wù)員通通清退，或者通過(guò)制度激發(fā)他們的工作能力和工作熱情，‘忙閑不均’的問(wèn)題也能得到解決，更能消除老百姓對(duì)公務(wù)員群體的誤解。”江蘇省組織部門一位長(zhǎng)期關(guān)注公務(wù)員現(xiàn)象的人士這樣認(rèn)為。

“與公務(wù)員退出機(jī)制相配合的，還要健全嚴(yán)格的崗位責(zé)任制、考核辦法，狠治各種歪風(fēng)。”中山大學(xué)政務(wù)學(xué)院副院長(zhǎng)肖濱教授說(shuō)，普通公務(wù)員雖然級(jí)別低，但與百姓接觸最密切。只有狠拍“蒼蠅”，消滅“級(jí)別小但影響壞、數(shù)額小但影響大、事情小但性質(zhì)惡劣”等“三小”現(xiàn)象，才能重塑公務(wù)員形象，贏回群眾信任。

一些地方探索正在施行。在深圳等地，公務(wù)員聘任制已經(jīng)啟動(dòng)。簽勞務(wù)合同這個(gè)多年來(lái)與公務(wù)員群體距離遙遠(yuǎn)的事情，已經(jīng)成為近年來(lái)深圳市新入職公務(wù)員的通行做法。據(jù)了解，國(guó)家公務(wù)員局也已開(kāi)始“研究建立公務(wù)員交流與正常退出機(jī)制，修改完善辭退規(guī)定，著手研究起草辭職、回避規(guī)定”。

多位受訪公務(wù)員和專家將規(guī)范公務(wù)員薪資制度、合理確定公務(wù)員工作負(fù)荷、暢通公務(wù)員上升通道和退出機(jī)制的希望，寄托于即將展開(kāi)的公務(wù)員分類改革。

實(shí)際上，公務(wù)員分類改革概念早在2006年公務(wù)員法實(shí)施時(shí)就已提出。如今，隨著各界共識(shí)的不斷積累，公務(wù)員分類改革的全面推行似乎已“箭在弦上”。

我國(guó)公務(wù)員法將分類管理確立為公務(wù)員管理的一項(xiàng)基本原則：“公務(wù)員職位類別按照公務(wù)員職位的性質(zhì)、特點(diǎn)和管理需要，劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別。”這從法律層面確立了公務(wù)員職位分類的制度。

其中，行政執(zhí)法類主要是指行政機(jī)關(guān)中直接履行監(jiān)管、處罰、稽查等現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法職責(zé)的職位，主要集中在公安、海關(guān)、稅務(wù)等政府部門；專業(yè)技術(shù)類則是機(jī)關(guān)中從事專業(yè)技術(shù)工作的職位；綜合管理類是履行綜合管理以及機(jī)關(guān)內(nèi)部管理等職責(zé)的職位，具體從事規(guī)劃、決策、組織及機(jī)關(guān)內(nèi)部管理等工作。

2010年，經(jīng)國(guó)家公務(wù)員局批準(zhǔn)，深圳作為唯一試點(diǎn)，全面啟動(dòng)了公務(wù)員分類管理制度改革：69%的公務(wù)員被劃入行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類，建立與行政職務(wù)級(jí)別脫鉤的獨(dú)立職務(wù)序列，通過(guò)上升通道設(shè)計(jì)，可讓大部分人退休時(shí)享受到副處級(jí)待遇，這使許多基層公務(wù)員看到了希望。

從深圳經(jīng)驗(yàn)看，公務(wù)員分類改革一方面是要“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，這必須以對(duì)人才的專項(xiàng)選拔、定向使用為前提；另一方面，要“使真正做事者獲得公平待遇”，職務(wù)與職級(jí)并行、職級(jí)與待遇掛鉤的制度探索應(yīng)運(yùn)而生。

2013年6月，國(guó)家公務(wù)員局召集全國(guó)十幾個(gè)省區(qū)市的相關(guān)政府部門進(jìn)行座談，主題就是公務(wù)員分類管理政策設(shè)計(jì)。時(shí)隔5個(gè)月，十八屆三中全會(huì)提出，“深化公務(wù)員分類改革，推行公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行、職級(jí)與待遇掛鉤制度，加快建立專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類公務(wù)員和聘任人員管理制度。完善基層公務(wù)員錄用制度，在艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)適當(dāng)降低進(jìn)入門檻。”

隨后，中組部、人社部等部門在2014年1月下旬聯(lián)合召開(kāi)公務(wù)員管理工作會(huì)議，公務(wù)員分類改革的細(xì)節(jié)初露端倪。緊接著，山東、河北、廣西等地聞風(fēng)而動(dòng)，紛紛著手準(zhǔn)備公務(wù)員分類改革，實(shí)行公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行、職級(jí)與待遇掛鉤制度，解決基層公務(wù)員待遇偏低、晉升空間有限等問(wèn)題。

李莉等基層公務(wù)員對(duì)此表示期待：“通過(guò)公務(wù)員分類改革，可以建立專業(yè)人才各歸其位的職業(yè)共同體，也能減少‘半路出家’和‘角色客串’現(xiàn)象”。但她同時(shí)也有點(diǎn)擔(dān)心，“工作這么多年，所學(xué)專業(yè)已經(jīng)淡忘，現(xiàn)在成了個(gè)雜家卻沒(méi)有一門精通，該怎么發(fā)揮所長(zhǎng)？”

而更多的社會(huì)公眾，則希望公務(wù)員分類改革能夠逐漸淡化行政系統(tǒng)的官場(chǎng)色彩。全國(guó)人大代表朱列玉律師說(shuō)，通過(guò)公務(wù)員分類改革，一方面可以讓事務(wù)性公職人員安心工作，通過(guò)積累工作經(jīng)驗(yàn)和業(yè)績(jī)實(shí)現(xiàn)待遇的提升；另一方面，也能讓握有實(shí)權(quán)的官員權(quán)責(zé)匹配，多一些對(duì)權(quán)力的緊箍咒，少一些對(duì)權(quán)力的盲目追捧。(注：文中公務(wù)員均為化名)