江陵縣農村土地資源稟賦調查

無憂

江陵縣農村土地資源稟賦調查

   土地是農業(yè)、農村、農民工作的根本。在當前國家惠農政策統(tǒng)一，農民教育科技水平大致相當?shù)臈l件下，土地資源稟賦差異就成了影響農村穩(wěn)定、農業(yè)發(fā)展、農民富裕的關鍵性因素。為此，本課題組利用全縣農村基層黨組織書記培訓班時機，組織了186名村級黨組織書記參加的江陵縣農村土地資源稟賦問卷調查，并結合日常工作中對“三農”工作的初步涉及，就這一問題調查分析如下：



一、農村土地資源稟賦不均現(xiàn)象比較突出

   1.人均耕地面積差異大
   根據(jù)問卷調查結果，我縣農村家庭人口平均每戶為4.19人,其中3人及以下49戶；4人的50戶；有5人及以上的84戶。家庭平均承包面積1-5畝的有45戶，占25%；5-10畝的73戶，占40%；10-20畝的45戶，占25%；20-50畝的8戶，占4.5%；50畝以上的8戶，占4.5%，大致呈正態(tài)分布，與統(tǒng)計數(shù)據(jù)中我縣人均耕地占有數(shù)吻合。但具體到農戶，這個差異會顯著增大，如我縣有近10個農村人均耕地面積不足三分地，而土地資源稟賦富裕的農村可達人均10畝以上，兩者差別在35倍以上。

   2.畝制不統(tǒng)一，加劇這一現(xiàn)象
   在江陵農村有一個特殊名詞：“弓口”，即畝制。根據(jù)國家標準，每畝地為666平方米，而實際上，我縣農村將每畝666平方米稱為“小畝制”，每畝888平方米稱為“中畝制”，每畝1000平方米稱為“大畝制”，每畝1200及以上平方米稱為“超大畝制”，根據(jù)問卷調查，上述四種“弓口”的比例分別為7.3%，1.7%，90%，1.1%。也就是說我縣絕大部分農村實現(xiàn)每畝1000平方米的大畝制，大畝制對比國家標準畝制擴大50%。同時也意味著我縣人均占有耕地面積的差別還遠不止35倍以上，統(tǒng)一畝制后可能達到50倍以上，個別極端例子相比家庭人均占有耕地的懸殊可能達到100倍以上。

   3.農村宅基地面積差異較大，且復耕難度大
   與耕地面積相伴的是農村宅基地面積差異也很大。國家政策規(guī)定農村宅基地面積為140平方米。但據(jù)問卷調查：我縣農村宅基地面積為140平方米的為125戶，占68%；面積為300平方米的38戶，占21%;面積為660平方米的為11戶，占6%；面積為1000平方米的為9戶，占5%.而據(jù)筆者目測，這個問卷調查數(shù)據(jù)還偏于保守。筆者曾在多個鎮(zhèn)從事“三萬”工作，發(fā)現(xiàn)該鄉(xiāng)鎮(zhèn)內至少有3個村的宅基地面積在1000平方米以上，全縣也應有不少于20個村的宅基地在1000平方米以上。筆者走訪部分村組，發(fā)現(xiàn)各個村組均有不少房屋或宅基地處于閑置狀態(tài)，既無人居住，也無人耕作，這一比例在個別村組可以達到三成左右。經了解，多數(shù)為長期外出打工人員，他們考慮到多種方面因素，不會將這些閑置房屋轉讓或將閑置的宅基地復墾。

二、農村土地資源稟賦不均成因分析

   1.農村土地資源不均原本就是一個基礎性的問題
我國農村土地稟賦是由建國初期土改政策所決定。原本就存在縣鄉(xiāng)之間、村組之間資源稟賦不均的問題。上世紀八十年代初期，實行家庭聯(lián)產承包責任制，土地承包政策基礎是“集體所有、隊為基礎”。但30多年來，受土地資源的開發(fā)和土地資產的侵蝕雙重影響，土地資源稟賦不均的問題日趨嚴重。

    2.對湖泊、灘涂等資源的掠奪性開發(fā)成為造成新的不均的主要原因
    對湖泊灘涂的掠奪式開發(fā)，使得土地資源出現(xiàn)“貧者益貧、富者益富”的現(xiàn)象。江陵全縣8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，兩個農場，其中帶湖泊灘涂名的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有：熊河鎮(zhèn)、沙崗鎮(zhèn)、郝穴鎮(zhèn)、三湖農場、六合垸農場；村組則不計其數(shù)，如資市鎮(zhèn)凡湖村、范淵村、李塘村、平淵村；熊河鎮(zhèn)洋湖村、南湖村；白馬寺鎮(zhèn)石淵村、新口村、壽港村、青港村、雙河村；沙崗鎮(zhèn)吳新淵村、東莊湖村、白鷺湖村、九甲湖村、劉湖村；普濟鎮(zhèn)譚灣村、西莊湖村、洪淵村、大軍湖村；郝穴鎮(zhèn)西湖村、龍淵村、馬家寨鄉(xiāng)楊淵村、蝦湖村、高淵村、祁淵村；秦市鄉(xiāng)陽湖村、曾家灣村、河淵村、臺湖村等。從這些地理名稱上便可得知這些地方曾經都是湖泊塘灣，并且筆者將這些地名向當?shù)乩限r們求證時也確實如此，如今很多地方都以“圍湖造田”、“土地平整”名義開發(fā)成了農田，僅剩其名了。

一個明顯的事實就是，荊州地區(qū)長江漢水之間，俗稱“四湖地區(qū)”，包括長湖、三湖、白鷺湖、洪湖，湖泊面積均在數(shù)萬畝以上，過去荊州行署曾設立“四湖管理局”進行水利管理，其中江陵縣境內占有三湖、白鷺湖。無奈上世紀六七十年代一場“向湖泊要良田”的活動之后，三湖化為3萬畝耕地，白鷺湖為潛江、監(jiān)利、江陵三縣瓜分，湖泊萎縮不足萬畝。筆者老家村莊左右各有一個面積二三十畝的湖泊，是村民飲用、灌溉、游泳、漁獲的福地，無奈在十多年前一場土地平整中瞬間化為烏有，光禿禿的田野上哪里還尋得見“鄉(xiāng)愁”？！

    3.城鎮(zhèn)化和基礎設施建設占地擴大了這一問題
    城鎮(zhèn)化具體包括人口職業(yè)的轉變、產業(yè)結構的轉變、土地及地域空間的變化。我縣城鎮(zhèn)地域規(guī)模的擴大也不遑多讓，截至2013年我縣城市化水平還不到50%，這一比例還將今后5年內顯著提高，與此同時，也帶來了對城市空間、交通道路等更高的需求。縣城土地資源張澤清曾數(shù)次作為村民代表向上級反映小組200多畝土地被村支書轉賣磚瓦廠部分，其中城東工業(yè)園占地500畝以上，濱江新區(qū)遠期規(guī)劃占地在6000畝以上。交通道路的修建則如毛細血管，遍布域內。僅江陵縣這一40萬人口的小縣城，至2012年底全縣道路交通里程已達1603.857公里（江陵縣交通運輸局網站公布數(shù)據(jù)）。境內還有數(shù)3條高速公路（江北高速、潛石高速、沙公高速）正在修建之中，土地的侵占規(guī)�？梢娨话�。

   4.對集體資產的侵占也成為不容忽視的問題
   當前農村還有一個特殊現(xiàn)象就是村組集體土地被個人承包轉變?yōu)榍终嫉膯栴}難以解決。一方面?zhèn)�人以承租合同形式承包集體土地，另一方面又可以拒不繳納租賃費用（現(xiàn)今農村政策不允許向農民清收清欠，導致事實上的侵占）。



三、農村土地資源稟賦不均的危害

   1.農村土地資源稟賦不均是農民群體中的最大不公
   自然資源稟賦不公是自然規(guī)律造成的，但政策盡量調整資源的稟賦差異也是毫無疑問的。特別是土地資源是惠及我國大多數(shù)人口，又影響到國計民生，政策的引導更應力求公平合理。江陵縣農村的土地資源稟賦是豐富的，但在這一稟賦豐富的背后，仍有政策調整的大量空間。現(xiàn)實中因土地資源稟賦不公及政策調整不力而導致的“三農”問題層出不窮，嚴重地影響了農村穩(wěn)定，農業(yè)發(fā)展和農民富裕。

   2.農村土地資源數(shù)據(jù)失真，直接導致國民經濟統(tǒng)計失真
國家土地面積的標準統(tǒng)計單位是666平方米每畝，從調查問卷中可知，僅江陵縣一個地方竟有 666平方米 、800平方米、1000平方米、1200平方米四種不同的所謂“弓口”畝制，更有甚者，一畝面積按1500平方米、2000平方米計算的。另一種情況是有些地方因土地肥力的差異，縮小面積的算法，比如一家擁有10畝1000平方米的土地，由于土壤貧瘠，只按7畝來算（以上現(xiàn)象并非個例，在江漢平原地區(qū)并不鮮見），以至于只要將土地面積從“弓口”面積換算成標準畝面積，便可以實現(xiàn)糧食產量的“長期持續(xù)”增長，十分不利于國家經濟數(shù)據(jù)的統(tǒng)計，制造了地方耕地和農業(yè)挖潛增效的虛假政績。

據(jù)筆者初步調查，我縣統(tǒng)計上報耕地面積為56萬畝左右，而國土面積為1038平方公里，按計量標準折算為155萬多畝，耕地面積占比為36%左右，這與實際情況有較大出入（保守測算不低于100萬畝）。

   3.農村土地資源稟賦不均，直接誘發(fā)一些社會問題
   當前，國家惠農政策大部分是附著于土地之上的。包括糧食補貼，良種補貼等。土地資源稟賦的不均（無論是戶平耕地面積還是人均耕地面積）直接演變?yōu)榛蒉r政策的不公。如湖北省潛江市浩口鎮(zhèn)第三小學發(fā)生的劫持事件，攜帶自制手槍和炸藥、汽油的嫌犯張澤清曾數(shù)次作為村民代表向上級反映小組200多畝土地被村支書轉賣磚瓦廠，而村民未獲任何利益的事，其背后的根源就是土地資源分配不均所引出的利益糾紛。

   4.農村土地資源稟賦不均，影響農村領域的全面深化改革
     2012年2月，《國務院關于印發(fā)全國現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2011—2015年）的通知》（國發(fā)[2012]4號）文件，要求“到2015年，現(xiàn)代農業(yè)建設取得明顯進展。糧食等主要農產品供給得到有效保障，農業(yè)結構更加合理，物質裝備水平明顯提高，科技支撐能力顯著增強，生產經營方式不斷優(yōu)化，農業(yè)產業(yè)體系更趨完善，土地產出率、勞動生產率、資源利用率顯著提高，東部沿海、大城市郊區(qū)和大型墾區(qū)等條件較好區(qū)域率先基本實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化�！睘槁鋵嵵醒脒@一要求，各地廣泛開展了農村土地的確權登記工作，但筆者了解到，我縣確權工作焦頭爛額，原因是確權的基礎是農村土地的二輪延包，確權工作可能將土地資源稟賦不均問題固定下來，左不得，右不得，各地矛盾難以平衡。換句話說，二輪延包的遺留問題將是土地確權登記的定時炸彈，也勢必將影響到我國農業(yè)總體布局的貫徹落實。

四、解決農村土地資源稟賦不均的途徑

   1.調整惠農政策，實施政府“贖回”，設立各類“生態(tài)保護區(qū)”是根本途徑
近年來，國家惠農政策力度不斷加大，但真正收益不明顯。如糧食補貼下達各村組耕地面積之上，農戶如果土地流轉，則補貼仍留在原農戶手中，補貼并不能達到鼓勵糧食生產的目的，流轉土地從事非糧生產而原有糧食補貼仍然難以取消。有效的辦法是，根據(jù)當前《國家環(huán)境保護法》的規(guī)定，做好農村土地資源利用規(guī)劃，整合各級惠農政策，逐步從農民手中贖回土地，將現(xiàn)有農村土地拿出10%-20%左右用于“退田換湖”，建立各類“生態(tài)保護區(qū)”。這樣既有利于恢復農村生態(tài)，增加農業(yè)抗自然災害能力，又能逐步調節(jié)原掠奪湖泊荒灘資源行為�！吧鷳B(tài)保護區(qū)”可以做到縣、鄉(xiāng)、村三級匹配和廣泛覆蓋，這樣既可以讓各廣大群眾受益，也不損害原土地農戶利益。

   2.村級組織“回籠集體土地”，有利于解決村組生產生活上的有關問題
目前國家對于農村土地的政策仍然是“隊為基礎，集體所有，農戶承包”，從我縣農村的實際來看，仍然可以在政策的空間內進行微調，積極回籠集體土地，實行土地流轉，所得收益用于解決村組共同生產費用問題，主要包括以下途徑：愿村集體的農科所、滅螺隊等公共用地回收；一些糧站、供銷站點、小學改制撤銷后回收；土地平整后富裕土地回收；本地農民遷移后宅基地、耕地補償回收等，關鍵是政府要出臺相關政策進行引導和鼓勵。

3.推動土地流轉可以緩解農村土地資源稟賦不均問題
資源稟賦不均，并不簡單地表現(xiàn)為人均耕地的不均，還表現(xiàn)為“有人無地種，有地無人種”。我縣農村還存在一個較為突出的矛盾，即真正的農民所擁有的土地滿足不了他們耕種的需求，他們都迫切需要有更多的可耕種土地，人多地少是造成這一矛盾的根源。筆者了解到一些“職業(yè)”農民以承租附近江北農場、丹江口水庫移民區(qū)土地的形式來實現(xiàn)其價值。值得慶幸的是這一現(xiàn)象正面臨轉型節(jié)點，農村老齡化的加快與農村人口城鎮(zhèn)化的進一步發(fā)展將從根本上扭轉這種供需矛盾。國家土地確權登記結束之后，在可預計的未來，土地流轉將是解決農村土地供求矛盾的有效途徑。

4.進一步探索破除城鄉(xiāng)二元結構的有效辦法，有效舒緩農村土地資源稟賦不均問題
解決和舒緩農村土地資源稟賦不公的另一種有效途徑是“釜底抽薪”，即有效剝離農村中的非農人口問題。國家可以結合推進城鎮(zhèn)化建設的有力政策，探索各類“遷村騰地”，“遷戶騰地”政策，如“農民工”進城，退出的所有宅基地的予以適當補助（或將宅基地還耕的予以適當獎勵）的辦法，集并農村土地資源，舒緩農村土地資源稟賦不均問題。


                                                                              2014年9月 中共江陵縣委黨校常務副校長 劉盡鴻

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ZuSheng